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Federalismo fallido

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la izquierda se tambalea
Foto: AdobeStock

Hoy es ya patente que las comunidades autónomas están fracasando a la hora de gestionar directamente y en solitario la pandemia, que es su cometido, ya que la sanidad está completamente transferida hasta el punto de que el Ministerio del ramo ha sido frecuentemente calificado como ‘cascarón vacío’. Es curioso recordar que Unidas Podemos rechazó Sanidad en la negociación de las carteras ministeriales al formarse la coalición gobernante precisamente por la falta de entidad de la cartera. Es preciso decir, de entrada, que lo que se describe así no es un sistema racional, sino un defecto de fábrica: en toda la gama de modelos democráticos que van desde la centralización a la francesa hasta el federalismo a la alemana, los entes descentralizados con mayor o menor autonomía política han de estar convenientemente coordinados, siempre en pos de la eficiencia del conjunto y de la mayor economía de medios posible

Además, también están a punto de fracasar las regiones en la puesta en marcha del nuevo curso escolar bajo la influencia de los rebrotes, que ciertamente entorpecen el designio pero que no pueden ser obstáculo para que se recupere en lo posible la actividad docente, tan importante o más que la económica. Los acuerdos conseguidos por la ministra Celáa con las comunidades están cogidos con alfileres y amarrados con precario voluntarismo. El ministro Illa ha clamado inútilmente en el desierto pidiendo a las CCAA que se coordinen y adopten criterios homogéneos para dar respuesta a todos los retos de la covid-19 pero nadie parece excesivamente preocupado por tal necesidad, que es de sentido común, ni a comprometer del todo su responsabilidad personal, ni dispuesto a respaldar la tesis de que sin un liderazgo consensuado no será posible que la pandemia se reduzca por sí sola ni que la máquina educativa funcione en condiciones suficientes de seguridad.

Ha escrito recientemente Íñigo Sáenz de Ugarte en un medio digital un artículo titulado “Los gobiernos autonómicos descubren desolados que Sánchez ha abandonado el presidencialismo”, ya que en los dos campos mencionados, sanidad y educación, el presidente del Gobierno parece decidido a sujetarse escrupulosamente a la Constitución y a los equilibrios parlamentarios, pese a las paradojas que desencadena su actitud. En efecto, como se recordará, al desencadenarse el gran brote epidémico inicial, Sánchez decidió declarar el Estado de alarma, y fue secundado al principio por casi todo el mundo; pero cuando se dispuso a renovarlo cada quince días, para facilitar el control parlamentario de la medida y evitar que alguno malinterpretara aquella determinación, encontró obstáculos cada vez mayores. La oposición conservadora y las comunidades autónomas nacionalistas comenzaron a criticar el “abuso del gobierno” que coartaba las libertades civiles sin necesidad y se apoderaba de las competencias que en puridad correspondían a las comunidades autónomas…Los adversarios del ejecutivo habían descubierto que la pandemia les brindaba la posibilidad de desgastar al poder… Finalmente, a los 98 días de declarado, cesó el estado de alarma y fueron escrupulosamente devueltas las competencias a las comunidades… Pero entonces cundió el pánico. El gobierno se había quitado de en medio y saltaron todas las alarmas: llegó a decirse que el barco circulaba sin timonel; que el presidente Sánchez abdicaba de sus responsabilidades; que “se lavaba las manos” en palabras del presidente conservador de la comunidad de Murcia, que es de los que habían criticado el supuesto afán obsesivo de poder de Sánchez.

La historia completa es conocida por lo que resulta cansino repetirla para que la recuperen los desmemoriados: el 14 de marzo, el gobierno publicó en el BOE el Real Decreto 463/2020, por el que se declaraba el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Todo ello se hacía al amparo a la propia Carta Magna ya que el artículo cuarto, apartado b), de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, habilita al Gobierno para, en el ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 116.2 de la Constitución, a declarar el estado de alarma, en todo o parte del territorio nacional, cuando se produzcan crisis sanitarias que supongan alteraciones graves de la normalidad. La norma obligaba al Gobierno a rendir cuentas al Parlamento en el plazo de quince días, transcurridos los cuales necesitaría autorización explícita del Congreso para decretar prórrogas. El Gobierno las solicitó por períodos quincenales, y cada vez le fue más costoso conseguir la mayoría suficiente. Los partidos minoritarios criticaban el supuesto afán gubernamental de mangonear con voracidad en asuntos de competencia autonómica, y la Generalitat llegó a tener el desparpajo de decir que si las comunidades gestionasen la pandemia en lugar del Estado, en Cataluña hubiera habido menos muertos por la covid-19.

Pese a estos incidentes, lo cierto es que la pandemia fue recibida con todo el Estado puesto en pie: por indicación de Sánchez, el Gobierno afrontó, bajo el liderazgo personal del ministro Salvador IIla y con la ayuda impagable del funcionario Fernando Simón, la difícil toma de decisiones en todo lo referente al logro de recursos, organización del sistema sanitario, colaboración del Ejército, puesta en marcha del confinamiento con todo el aparato legal que se requería, y finalmente el desconfinamiento escalonado. El saldo es conocido: fue muy difícil dominar las cadenas de contagio y hubo más de treinta mil muertos, pero a su término la enfermedad quedó reducida a la mínima expresión. Durante aquellos cien días, se celebró semanalmente una conferencia de presidentes encabezada por Sánchez, lo que permitió un conocimiento directo de la realidad, la coordinación de los esfuerzos y finalmente el éxito de la campaña. Aquella conferencia después de todo informal fue el elemento federal que otorgaba sentido a las imperfectas previsiones constitucionales sobre el estado de las autonomías.

Pero luego, cuando ante la incomodidad de algunas comunidades autónomas (las nacionalistas y las controladas por la oposición), el Gobierno se retiró de la primera línea, las comunidades autónomas no han sido capaces de cumplir la tarea encomendada, que era muy simple: reforzar la sanidad primaria, que debería encargarse del rastreo de los casos, mediante rastreadores que debían ser contratados a este fin (el Gobierno central ya había puesto el dinero), para mantener bajo control las cadenas de contagio y proceder al confinamiento de los contagiados. Las comunidades autónomas, en general y con honrosas excepciones, han demostrado su incapacidad, su nula experiencia de gestión, el bajo nivel de sus políticos y la facilidad con que su papel es de simple comparsa de los partidos estatales, de los que son marionetas (el caso de Madrid es paradigmático).

El Gobierno no se ha desentendido en absoluto del problema, pero ha regresado la lógica del Estado compuesto, la misma que, por ejemplo, ha funcionado con regularidad en Alemania sin conflictos y con una eficacia admirable y digna de imitación. Sería hora de reconocer que nuestro Estado autonómico es francamente mejorable, que el Senado es un ente inservible y que urge una reforma federal que nos acerque a modelos ya ensayados que han dado pruebas de su eficiencia. Nos jugamos en ello la racionalidad del Estado, que no puede cabalgar mucho tiempo sobre un sistema representativo irracional: nuestro bicameralismo, en que el Senado es sólo una cámara de segunda lectura, es una sinrazón difícil de tolerar.

La lógica federal

Nuestro estado autonómico se parece al federal, pero alguien olvidó aplicar al mismo tiempo el principio de subsidiaridad y el criterio de coordinación entre los entes federados. Y el arreglo de semejante disfunción no debería ser difícil, puesto que basta con mirar a Alemania (por ejemplo) para entender que la dirección única y la adopción de criterios consensuados en el afrontamiento de las crisis son las respuestas racionales a la contrariedad.

El Bundesrat, donde se sientan representantes de los gobiernos de los länder, tiene capacidad legislativa y está engranado con el Bundestag y con el Gobierno federal mediante resortes bien construidos. También nos falta el correlato entre ingresos y gastos: un ente inversor, como es un estado federado (una comunidad autónoma) debe recaudar sus propios impuestos, de forma que el contribuyente pueda ver con claridad y directamente lo que entrega y lo que recibe. Y de manera que el lustre que se obtiene realizando inauguraciones haya de coexistir con el desgaste que producen las exacciones que sirven para financiar aquellas. Es curioso comprobar que Euskadi y Navarra, dotadas de una foralidad propia, han aceptado con naturalidad este criterio, pero Cataluña no aceptó aquel modelo en 1978 ni ha sido partidaria en general de disfrutar de impuestos propios.

En realidad, la pandemia nos ha obligado a sacar todas las potencialidades del irregular estado compuesto de que nos dotamos en 1978, con un resultado claramente mejorable. Conviene precisar que el título VIII C.E. no regula el Estado de las Autonomías sino que establece cómo construirlo. En el art. 143 de la Constitución, redactado y promulgado cuando España era todavía un estado unitario, se dice que “en el ejercicio de la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades autónomas”… Quiere decirse que la Carta Magna puso los cimientos del estado compuesto y le dio algunas directrices, y en concreto la estructura y el contenido de los estatutos de autonomía y los listados de competencias exclusivas del Estado (art. 149) y las que pueden ser asumidas por las CCAA (art.148); sin embargo, ni siquiera se enuncian las comunidades autónomas (que no estaban claras ni se habían constituido en 1978), ni se establecen órganos de coordinación, ni se vincula verdaderamente el régimen autonómico con  la cámara alta, que sin embargo fue concebida por los constituyentes como “cámara de representación territorial”. Solo nominalmente.

Rodríguez Zapatero, ante este vacío conceptual y político, planeó una modesta reforma constitucional dictaminada muy positivamente en 2006 por el Consejo de Estado que se desglosaba en cuatro apartados:

1.ª La supresión de la preferencia del varón en la sucesión al trono.

2.ª La recepción en la Constitución del proceso de construcción europea.

3.ª La inclusión de la denominación de las Comunidades Autónomas.

4.ª La reforma del Senado.

Hoy sabe a poco semejante planteamiento, pero los puntos 3 y 4 deberían ser abordados para edificar una estructura del Estado muy descentralizada pero con una coordinación sistemática y lineal de todos sus elementos. Si se le tiene temor o aprensión al término “federal”, utilícese otro, pero sígase el camino de los grandes Estados federales que muestran hoy una gran vitalidad y una inmensa capacidad de organización: el alemán, el canadiense, el norteamericano (con los matices que se quiera). Para bien o para mal, los modelos ya están inventados.

Antonio Papell
Director de Analytiks

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